Acteurs Publics – Accroître l’efficacité de la dépense publique

Acteurs Publics reprend les propositions de Synopia !

Action du gouvernement et du Parlement, séparation des rôles entre l’exécutif et l’administration, architecture administrative, décentralisation, déconcentration… Dans un rapport récemment publié, le think tank libéral Synopia avance des pistes pour le moins disruptives pour “accroître l’efficacité de la dépense publique”. 

Extrait.

“La France évolue dans un environnement désormais mondialisé, ouvert, soumis au diktat de l’ultracompétition et de la révolution numérique. Après les entreprises, ce sont désormais les pays qui sont en concurrence totale. Ceux qui créent les conditions d’une offre globale reconnue (qualité des services publics, éducation, accès à l’emploi, perspective de carrière, sécurité intérieure, infrastructures, élan général, fiscalité, stabilité juridique, etc.) attirent les investisseurs, les champions de l’économie, les employeurs et les « cerveaux ». A contrario, c’est le jugement qu’ils portent sur l’efficacité globale de leur État qui conduit les citoyens, notamment les plus jeunes, à rester dans leur pays d’origine, ou à le quitter pour tenter leur chance ailleurs.

Pour les citoyens mobiles comme pour les investisseurs, la « qualité publique globale » est devenue l’indicateur par excellence. Pour l’État, il n’est plus question de se contenter de satisfaire une population assujettie qui n’a guère le choix ; il s’agit d’accroître continument l’efficacité globale et la pertinence de l’action publique. 

Par ailleurs, le fonctionnement de la chose publique française présente des caractéristiques qui constitueraient des aberrations fatales dans le monde économique. À titre d’exemple, la modification, à chaque changement de gouvernement – tous les deux ans en moyenne – du périmètre des portefeuilles ministériels équivaudrait, pour une entreprise, à changer l’organisation des directions et leurs compétences respectives. Elle n’y survivrait pas longtemps. De même, changer de législation trop fréquemment ne permet pas d’optimiser les effets des mesures prises et accentue l’anxiété administrative des citoyens, des entrepreneurs et des investisseurs, qui ne comprennent plus rien à rien, sauf que tout se complexifie à l’excès. Les propositions qui suivent visent donc à rendre plus efficace la puissance publique dans son ensemble. 

Propositions à débattre : 

1. ACCROÎTRE L’EFFICACITÉ DU PARLEMENT 
• Interdire à l’Assemblée de légiférer avant d’avoir évalué les lois précédentes. 
• Annuler la loi votée si les décrets d’application ne sont pas publiés sous quatre mois. 
• Lancer un vrai chantier de simplification législative. Pour mémoire, nous vivons dans un carcan juridique fait de 11 000 lois, 120 000 décrets et 400 000 normes. 
• Définir des conditions d’éligibilité pour les parlementaires afin d’élever le niveau de compétence et d’expérience des élus nationaux (exemple : avoir un parcours politique local ou un mandat syndical, validation des acquis, etc.). 
• Envisager une réduction du nombre de parlementaires et donner davantage de moyens (collaborateurs notamment) aux futurs élus. 

2. ACCROÎTRE L’EFFICACITÉ DU GOUVERNEMENT 
Pour commencer, et s’il veut être certain de réussir, le prochain Président devrait réfléchir à la composition de l’exécutif en amont de son élection, de façon à annoncer le nom de ses principaux ministres et collaborateurs directs bien avant l’élection. Ce serait une première, mais elle constituerait un signal fort en termes de clarté. Qui peut en effet croire que l’élection d’un seul individu, aussi brillant soit-il, suffit à gouverner la France ? Et pourquoi attendre le lendemain de l’élection pour présenter une équipe, sauf à vouloir entretenir de savants calculs politiciens ? 
Un ministère ne devrait pas être une récompense pour services rendus pendant la campagne. À la tête de chaque ministère, il doit y avoir un homme, ou une femme, choisi pour sa compétence et bien préparé à la fonction, pas seulement sur le plan technique. Une telle initiative serait de nature à faire la différence : les Français pourraient être tentés de voter pour un homme ou une femme qui fait une analyse claire de la situation, démontre qu’il sait s’entourer et expose, avec son futur gouvernement, sa vision, son projet et la façon dont il entend l’appliquer. 

La composition du prochain gouvernement ne devra pas excéder 12 ministères dont les périmètres seront figés pour la durée du mandat présidentiel.

Par ailleurs, le prochain gouvernement devra être centré autour des fonctions régaliennes. Il convient ici d’amener le pouvoir exécutif à se concentrer sur l’essentiel et de faciliter le pilotage de l’action gouvernementale. Il n’est pas non plus inutile de brider la créativité qui, trop souvent, entoure la constitution des gouvernements, avec des dénominations et des périmètres à géométrie variable qui compliquent inutilement le travail de l’administration, génèrent des surcoûts et égarent les administrés.
• La composition du prochain gouvernement ne devra pas excéder 12 ministères dont les périmètres seront figés pour la durée du mandat présidentiel. 
• Afin de garantir le respect de cette règle, le Président s’engagera à faire fonctionner son gouvernement à budget constant pour les dépenses des ministres et de leur cabinet pendant la durée de son mandat. 
• Chaque ministre sera responsable d’une administration. En effet, la valeur ajoutée d’un « ministre sans troupes » est limitée ; il vient davantage perturber le fonctionnement général du dispositif gouvernemental qu’il ne le soutient. En revanche, des secrétaires d’État, subordonnés aux ministres, restent précieux pour seconder ceux-ci dans des fonctions de représentation souvent chronophages. 

3. ACTER UNE VRAIE SÉPARATION DES RÔLES ET DES POUVOIRS POUR PLUS D’EFFICACITÉ 
En France, comme dans toutes les démocraties, deux niveaux distincts existent dans l’appareil de gouvernance : 
• Premier niveau : les pouvoirs exécutif et législatif, par nature politique et qui doit se cantonner à ce rôle. Ce pouvoir s’exerce dans le respect des institutions et, pour l’essentiel, à travers la Loi (à l’exception des domaines réservés du président de la République), avec le Parlement. Ce niveau est censé écouter et observer, puis il réfléchit, évalue, décide et légifère. 
• Deuxième niveau : le pouvoir d’exécution, c’est-à-dire de la mise en œuvre concrète des décisions de l’exécutif ; il est le domaine de l’administration, qui est là pour servir l’État, et non le politique. 
Cette séparation des pouvoirs et des rôles est plus claire dans les entreprises, entre le conseil d’administration, ses membres et les directeurs opérationnels chargés de diriger les affaires, ou sur un chantier, entre le maître d’ouvrage (le propriétaire) et le maître d’œuvre (l’architecte ou l’entreprise qui réalise le travail décidé par le propriétaire). Pour restaurer la place et le rôle de chacun, et ainsi mieux articuler ce qui relève du politique et ce qui revient à l’administration, il faut au préalable revoir en profondeur le rôle des cabinets ministériels. Il convient ici de distinguer les cabinets du président de la République et du Premier ministre, indispensables pour l’information de ces autorités et la préparation de leurs décisions, et les cabinets des ministres. Encore faut-il que les conseillers de l’Élysée et de Matignon restent à leur place et ne cherchent pas à se substituer aux ministres. 

Éditer une charte des rapports entre le pouvoir politique et la haute administration.

Éditer une charte des rapports entre le pouvoir politique et la haute administration. Cette charte serait fondée sur quelques principes simples comme « le droit d’en remontrer et le devoir d’obéir » pour les fonctionnaires. Il est ici éclairant de rappeler ce passage du testament politique du cardinal de Richelieu qui livrait à son roi quatre principes fort judicieux destinés à mettre en état ses conseillers, pour qu’ils « puissent travailler à la grandeur et à la félicité de Son Royaume : “Le premier, que Votre Majesté ait confiance en eux, et qu’ils le sachent. Le second est qu’il leur commande de lui parler librement, et les assure qu’ils peuvent le faire sans péril. Le troisième, qu’il les traite libéralement, et qu’ils croient que leurs services ne demeureront pas sans récompense. Le quatrième est qu’il les autorise et les maintienne si ouvertement, qu’ils soient assurés qu’ils n’ont à redouter ni les artifices, ni à craindre la force de ceux qui les voudraient perdre” ». 

4. AUDITER LES MISSIONS DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT 
Les missions du secrétaire général du gouvernement devraient également être auditées et redéfinies, afin qu’il reste dans son rôle et n’interfère pas sur le champ politique pour des raisons propres à la haute administration. En démocratie, l’exercice d’un tel contre-pouvoir n’est ni souhaitable ni acceptable.

5. SIMPLIFIER L’ORGANISATION DU POUVOIR EN SUPPRIMANT LES AGENCES ET AUTRES « AAI » ET EN DYNAMISANT LE FONCTIONNEMENT DE L’ADMINISTRATION 
Les dernières décennies ont vu la création d’une myriade d’agences, instituts publics et autres offices nationaux, agissant en parallèle des administrations traditionnelles. Le résultat aboutit à un trop-plein d’agences gouvernementales qui contribue à la dilution du pouvoir et des responsabilités. 
Cette « mode », copiée sur les organisations publiques américaines, a conduit à doubler le nombre des décideurs et à disperser les moyens humains et financiers de l’État. De plus, les agences dépensent l’argent public sans contrôle parlementaire, ni a priori, ni a posteriori, et leurs dirigeants sont nommés par le gouvernement sans aucun critère autre que le bon vouloir, et leurs émoluments sont également discrétionnaires. 
Ces pratiques constituent bien souvent un dévoiement de l’appareil d’État, et sont poussées à leur comble lorsque ces agences acquièrent le statut « d’autorités administratives indépendantes », les AAI. Dans ce dernier cas, l’État et le gouvernement se départissent de leurs capacités de décision, et se défaussent de leurs responsabilités, au profit d’instances constituées de personnes à la légitimité incertaine, puisque nommées de façon souveraine par des responsables politiques. 

Diminuer le personnel des administrations centrales, en procédant notamment à des redéploiements afin d’étoffer en contrepartie les administrations déconcentrées et les services publics productifs.

Il conviendra ici de poursuivre et d’amplifier le mouvement de réduction de ces agences engagé depuis une dizaine d’années. Soit pour regrouper ce qui peut l’être, soit pour supprimer ce qui est inutile ou redondant, soit pour replacer entre les mains du gouvernement ou de l’administration les moyens d’action directe. Par ailleurs, il convient de : 
• Diminuer le personnel des administrations centrales, en procédant notamment à des redéploiements afin d’étoffer en contrepartie les administrations déconcentrées et les services publics productifs (en clair, préférer un poste de soignant à un poste de nature bureaucratique). 
• Développer une véritable gestion du personnel de l’ensemble des administrations publiques : gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, formation continue, mobilité géographique et fonctionnelle, etc. 
• Avoir un système de primes plus performant, lié à la performance individuelle et à celle du service, et non à l’appartenance à tel ministère ou à telle collectivité « généreuse ». 
• Reconnaître le droit à l’erreur en permettant aux administrations de faire des expérimentations, de monter des projets-pilotes, d’abandonner les projets qui ne fonctionnent pas, et de concentrer les moyens sur ceux qui ont fait leurs preuves. 
• Laisser le temps de l’expérience, de l’apprentissage en ne nommant plus les jeunes diplômés des grandes écoles à des postes à responsabilité immédiatement après la fin de leurs études. Par exemple, les jeunes diplômés pourraient passer quelques années dans diverses institutions, dans des associations, et à l’étranger. 
• Supprimer le concours externe de l’ENA, qui doit devenir une « École de guerre », ou un « MBA » du service public, destiné à produire les futurs cadres dirigeants de l’administration. 

6. ÉLAGUER LA GOUVERNANCE TERRITORIALE (DÉCENTRALISATION & DÉCONCENTRATION) 
Le constat a été fait à de nombreuses reprises. La gouvernance locale est aujourd’hui un enchevêtrement de pouvoirs qui se concurrencent, se neutralisent, et ne permettent pas le déploiement de politiques publiques claires, bien conçues pour les citoyens, et économes des deniers publics. Les 35 000 communes, les milliers d’intercommunalités, les 100 départements, les 13 régions, sans compter les organismes spécialisés (comités de bassin ou comités de massifs par exemple) présentent un tableau difficile à comprendre. 
De son côté, l’État a complexifié ces dernières décennies sa structure de fonctionnement : aux classiques préfectures, DDA et Ddass, il a ajouté les représentations locales des différentes agences nationales spécialisées (Ademe, Anru, ONF, ARS, Pôle emploi, Médiateur, etc.). Le paysage administratif devient complexe et illisible aux yeux des citoyens. Le plus étonnant est d’ailleurs que cette architecture parvienne, vaille que vaille, à administrer le pays. 

Fusionner la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale et confier la gestion (recrutement, formation, avancement) de tous les fonctionnaires à l’État.

Il est grand temps d’élaguer ces structures, et de convenir d’une architecture des services publics locaux qui allie simplicité des structures et des responsabilités, efficacité de l’action, coordination des politiques, souci du long terme, caractère démocratique des décisions et du recrutement des décideurs, et qualité du service rendu aux citoyens. 
En lien avec le rapport Synopia sur la gouvernance territoriale publié en 2017, les propositions suivantes pourraient servir de guide à une réforme d’ampleur : 
• Transférer l’essentiel des pouvoirs des régions aux départements et aux villes ou métropoles (en opérant des regroupements), en confiant aux premiers tout ce qui relève de l’aménagement du territoire, des politiques économiques et de l’éducation, et aux secondes le social au sens large et la relation avec les citoyens. Dans ce schéma, les régions seraient conservées comme échelon de coordination, et leur exécutif serait composé de conseillers départementaux. 
• Revoir l’étendue géographique de certaines régions afin que le découpage fasse sens. 
• Supprimer le niveau intercommunal qui n’a pas de caractère démocratique, et lui préférer des fusions de communes, ou la mutualisation de moyens au niveau départemental. 
• Supprimer la clause générale de compétence pour les collectivités territoriales. 
• Encourager les coopérations souples entre collectivités de même niveau. 
• Développer la péréquation des ressources entre collectivités de même niveau. 
• Fusionner la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique territoriale (FPT) et confier la gestion (recrutement, formation, avancement) de tous les fonctionnaires à l’État. 
• Clarifier et séparer les rôles respectifs des élus et des fonctionnaires locaux. 
• Privilégier en première intention la déconcentration à la décentralisation. 
• Simplifier les structures de l’État en supprimant les services en doublons et en regroupant tous les services de l’État sous l’autorité des préfets.”